(어디까지를 ‘정부’라고 볼 수 있을까?) 

국제 기준

우리가 흔히 민간 부문과 구분 짓기 위해 ‘정부’나 ‘공공부문’이라는 표현을 사용하지만, 정부 관련 통계를 다루다보면 어디까지를 정부나 공공부문으로 볼 수 있는 것인지 애매할 때가 있는데요, IMF에서 Government Finance Statistics Manual(GFSM)에서 재정 통계의 작성기준을 정의하고, 이를 많은 국가들이 따르면서, 국제적으로 재정 통계를 작성, 비교하고 평가할 수 있게 되었습니다. GFS Manual은 1986, 2001, 2014 버전이 존재하는데, 1986년과 2001년 버전은 상당한 차이가 존재하지만, 2001년과 2014년 버전은 큰 차이가 나지 않습니다.

[그림 1]은 IMF GFSM 2014에서 공공부문(public sector)을 어떻게 정의하는지 보여줍니다. 공공부문은 일반정부(general government)와 공기업(public corporations)로 나눠지고, 일반정부는 다시 중앙정부(central government)와 지방정부(local government)로 나눌 수 있습니다. 

[그림 1] IMF GFSM 2014의 공공부문(Public sector) 범위

GFS 매뉴얼 최신 기준은 2014년이지만, 우리나라에서는 아직 1986 GFS와 2001 GFS이 적용된 통합재정통계가 발표되고 있습니다.
[그림 2]에서 실선으로 표시된 부분은 통합재정에 포함되는 부문이고, 점선으로 표시된 부분은 포함되지 않는 부문입니다. 

 [그림 2] 한국의 공공부문

기업특별회계는 과거에 일반정부에 포함되지 않는 “비금융공기업”으로 분류된 적이 있었습니다.
그러나, 2012년 통합재정수지 책자에서부터는 중앙정부 통계에 기업특별회계에 대한 수입지출 규모까지 포함되어 보고되기 시작하였습니다.
[중앙정부 = (일반회계+기타특별회계+세입세출외+기금)+기업특별회계]

(중앙정부 회계 구조)

[그림 2]에서 중앙정부는 일반회계, 기타특별회계, 기업특별회계, 기금, 비영리공공기관, 세입세출외로 나뉘어져 있는 것을 알 수 있습니다.

일반회계

소득세ㆍ법인세ㆍ부가가치세 등 국세수입과 그 외 세외수입을 주요 재원으로 하여 국가의 일반적인 지출에 사용하기 위해 설치된 회계

일반회계의 경우 조세수입이 총지출에서 차지하는 비중이 96%로 일반회계 재원의 거의 대부분을 조세수입을 통해 조달합니다.

특별회계

국가가 특정사업을 추진하거나 특정한 자금을 운용하고자 할 때, 또는 특정한 세입으로 특정한 세출에 충당함으로써 일반회계와 구분하여 계리할 필요가 있을 때 법률에 근거하여 설치하는 회계

일반회계의 수입은 특정 용도에 지정되지 않은 조세수입과 세외수입인 반면, 특별회계는 목적세와 부담금을 주요 세입으로 합니다. 목적세는 조세수입에 포함되고, 부담금은 세외수입으로 분류됩니다. 특별회계의 경우 조세수입(목적세)이 50%, 세외수입이 44%로 조세수입과 세외수입의 비중이 거의 비슷한 수준입니다. 

기금

한국의 경우 특정한 분야의 사업에 대해 지속적이고 안정적인 자금지원이 필요하거나 사업추진에 있어 탄력적인 집행이 필요한 경우 예산과 별도로 기금을 설치하여 운영합니다. 예를 들어 연금사업, 보험사업, 융자사업 등 예산으로 운영될 경우 예산에 적용되는 일반적 제약으로 인해 경제상황의 변화에 대처하기 힘들기 때문에 이러한 경우 세입세출예산에 의하지 않고 기금을 설치하여 운영합니다.

기금은 그 성질에 따라 아래와 같이 네 가지로 분류할 수 있습니다(국회예산정책처, 2021).

① 사업성기금: 특정한 재정사업을 수행하는 데 필요한 자금을 관리·운영하는 기금이다.

② 금융성기금: 직접적이고 독자적인 재정금융활동을 수행하는 기금이 아니라, 특정사업에 수반하여 보증·보험을 제공하는 등의 보조적 역할을 수행하는 기금이다. 그럼으로써 순수 재정활동이라기보다는 금융활동에 가까운 역할을 한다.

③ 사회보험성기금: 장래의 연금지출과 보험지출에 대비하여 기여금과 보험료 등의 자금을 운용하는 기금이다. 연금급여 및 여유자금을 운용하는 연금성기금과 보험기능을 수행하는 보험성기금으로 구성되어 있다.

④ 계정성기금: 기금관리주체와 사업집행주체가 다른 기금으로서 특정 자금을 모아 실제 사업을 수행하는 주체에게 전달하는 역할을 하는 기금이다. 재정융자 등 공공목적에 필요한 자금을 확보·공급하기 위한 공공자금관리기금, 양곡증권의 원리금을 상환하기 위해 설치된 등 5개의 계정성 기금이 운용되고 있다.

[그림 3] 회계별 지출 비중  (총 지출 대비 %)

주: 총 지출에는 일반회계, 특별회계, 기금, 세입세출외가 포함됨. 
자료: 통합재정수지 (각 연도).

[그림 3]을 보면,  70~80년대에는 총 지출 대비 일반회계 지출이 70% 이상을 차지했습니다. 그러나 90년대 후반 이후 특별회계나 기금의 비중이 많이 커졌습니다. 최근에는 일반회계 지출이 60% 이상을 차지하고, 나머지는 특별회계나 기금에서 지출되는 것을 알 수 있습니다. 2002년을 기점으로 기금의 지출 비중이 특별회계의 지출 비중을 넘어섰고, 최근에는 우리나라 총 지출의 약 20%가 기금에서 지출되고 있습니다. 

기업특별회계 (책임운영기관 특별회계 포함)

국가의 공기업활동에 속하는 특별회계입니다. 2022년 기준 5개 회계(우편사업, 우체국예금, 양곡관리, 조달, 책임운영기관)가 설치되어있습니다.

(기금의 성격)

앞서 예산에 적용되는 제약으로 인해 기금이 생겨났다고 설명했는데요, 이 때문에 기금과 예산을 구분해 설명하는 경우가 많이 있습니다. 그러나 한 해 우리나라 총 예산을 의미할 때는 기금이 포함되기도 합니다. 

"예산"의 여러 의미

(1) "예산=일반회계+특별회계(기타특별회계, 기업특별회계 모두 포함)" 이라고 표현하는 경우. 이 때 한 해 연도의 총수입(혹은 총지출)은 예산과 기금으로 분리된다.

예산외 항목인 기금(사회보장성 기금과 사회보장성 이외 기금 모두 포함)은 국회의 심의와 의결을 거쳐 운영 계획과 결산이 이루어진다는 점에서 예산과 동일하지만, 조세수입보다는 세외수입(부담금, 출연금 등)을 주요 재원으로 하고 상대적으로 자율성과 탄력성을 보장받는다는 점에서 예산과 차이를 가집니다. 또한 일반회계와 특별회계의 경우 집행되지 않은 예산 잔액은 환수되지만, 기금의 경우 미집행액이 해당 기금에 적립되어 차기에 사용할 수 있습니다. 

(2) 한 해 연도의 예산 전체(=(1)+기금)를 예산이라고 하기도 한다.